关于四川省部分高校教材采购中职务犯罪案件的调查报告
                                                      中央纪委驻教育部纪检组调查组
                                                          (二OO四年八月二十三日)
     
      为了解发生在四川省部分高校教材采购中职务犯罪案件的真实情况，总结经验教训，中央纪委驻教育部纪检组派员赴四川进行了调查。
    
      一、基本情况
      (一）案情概述
      今年2月以来，四川省检察机关根据9个书商交待和检举的线索，从调查高校教材购销问题入手，统一部署开展了查处高校职务犯罪案件的专项行动。成都市有关区检察院、绵阳市检察院相继侦破了发生在所辖地区部分高校中的贪污、贿赂、挪用公款犯罪案件。截至调查组进行调查时，总计涉及10所高校和2所中专的51起案件42人（含书商行贿案9件9人）。
      成都、绵阳两地涉案人员职务为县处级的干部有13人，具有副教授及以上职称的人员有14人，涉案总金额1000万元左右。涉案金额较大的有西南科技大学教务处处长等3名犯罪嫌疑人，涉嫌贪污l68万元案；电子科技大学教材发行中心科长，涉嫌受贿120万元案；电子科技大学继续教育学院院长、副院长，涉嫌贪污100万元案；西南民族大学教务处处长，涉嫌贪污受贿105万元案（含价值10余万元捷达轿车一辆）。目前正在侦查的案件有15件，侦查终结移送起诉的31件，开庭审理的5件，其中一审已作出有罪判决的2件。
      （二）案件特点
      1.犯罪嫌疑人大多是主管教务、教材部门的负责人或直接经办人。犯罪嫌疑人整体学历层次较高，涉案的42人中具有副教授及以上职称的为14人，占涉案总人数的33.3 %。他们多为学校教务、教材管理部门的中层干部，文化程度在本科以上，有一些是硕士博士，甚至有博士后，还有获得政府津贴的专家、学校“863”项目负责人和成都市第十五届人大代表。
      2.涉案人员多，涉案金额大。书商交代和检举的案件线索涉及20余所大中专学校，目前查处的案件涉及成都市、绵阳市的10所高校和2所中专，涉案人员达42人，其中大案34人，要案13人。犯罪嫌疑人个人涉案金额最高的达到120万元，总计涉案金额近1000万元。
      3.案件类型主要表现为窝案、串案，共同犯罪的特点突出。此次查处的学校教材购销中发生的经济犯罪案件，呈现出案连案、案串案的特点。如四川大学设备处处长、教材科科长及科员共4人涉嫌受贿；电子科技大学继续教育学院的院长、副院长及办公室、高职科、网教科、自考办、成教科的副主任或科长共8人涉嫌贪污；西南交通大学教材处教材科的科长、科员及工人共5人涉嫌贪污受贿；等等。另外四川省对外贸易学校的校长、副校长、图书馆馆长和教务处处长4人涉嫌贪污。总体而言，在涉案的12所大中专院校中，共7起窝案，涉案人员达29人，占全部涉案人员的69%。值得我们注意的是，窝案呈共同犯罪形态，它比单独犯罪具有更为严重的社会危害性。如西南科技大学教务处的三位犯罪嫌疑人就是合谋私下向书商索要10%的回扣存入个人账户上，除全处以奖金名义私分外，三人还以“特别奖”名义私分了8.4万余元。
      4.发案部位集中在教材或设备购销环节中。在采购教材图书或设备过程中，学校教材图书管理部门或设备采购部门的负责人和直接经办人，利用职务便利收受甚至直接索要书商（经销商）的回扣，从而诱发违法犯罪案件。涉案人员中，担任部门管理职务的干部13人，其他为直接经办人，均具有一定的管理权或履行相关管理职能。
      5.作案时间长、次数多，作案手段大多采取截留私分或直接索要。在教材采购中，犯罪嫌疑人的作案时间大都集中在每年春秋两季学校开学前后，大多数犯罪嫌疑人是在最近三四年连续作案。有的犯罪嫌疑人利用学校不掌握教材发行费返还率的漏洞，向学校少报发行费率，还有的在议定的发行费率之外再私下直接向书商索要几个百分点的回扣归个人所有。他们将回扣款、手续费截留私分或者上交小部分，私分大部分。有的是学校和教务处共同支配回扣款，有的是教务处集体和有关个人共同支配回扣款。甚至还有的犯罪嫌疑人利用拖延结算等手段。向书商或经销商索要回扣归个人所有。
      (三)涉案高校反应
      上迷案件发生后，涉案高校都感到十分震惊，相关学校对此高度重视。他们根据四川省教育纪工委的要求，通过召开各种会议，结合发生在身边的实际案例对广大教职员工进行教育。同时，对各学校开展自查自纠、建立健全教材购销的招投标制度和加强监督管理等工作做出部署。此外，很多高校已经开始了教材购销工作的改革，并将购买教材的折扣直接让利给学生。

      二、发案原因分析
      近几年来高校扩招后，在校学生数成倍增加，图书教材和设备的采购量随之大幅度增长。高校越来越多地与市场经济活动发生联系，市场经济的某些负面效应不可避免地对高校的基建、大型设备和图书教材采购等工作及其管理人员造成影响。在调查中，检察机关、学校、犯罪嫌疑人从不同的侧面总结了发案原因。
     （一）规章制度不健全或存在漏洞，甚至与法律法规相悖
      近年来高校在加强管理方面做了大量工作，一些学校将规章制度汇编成册，用以规范学校方方面面的工作，但还是发生了职务犯罪案件，说明制度建设仍存在有待解决的问题。这些职务犯罪案件中，42个犯罪嫌疑人犯罪行为的直接标的物，主要是经济往来中收受或索要的回扣款、手续费。在社会主义市场经济条件下，由于各种所有制经济形式共同存在和发展，经济活动中出现各种名目的回扣、手续费，已经成为市场竞争的一种常用的“手段”，但是涉案高校关于对外经济往来中回扣、手续费的监督管理制度存在较大缺陷。一些学校为了增加单位和人员收入，鼓励将回扣款、手续费作为重要的创收来源，并允许直接用于处室发放奖金或福利；有的学校规定由处室自报回扣款、手续费收入，按比例上交，其余沉淀为处室“小金库”，由处室支配。这些制度设计使有关人员产生了私分回扣是“违纪不违法”、“普遍现象”的错误认识，甚至认为“只要是经过领导集体研究决定分的钱，就是合法的”，由此直接或间接地鼓励着教材管理人员收受或索要书商的回扣、手续费，使他们很容易在不知不觉中走上违法犯罪道路。如西南科技大学教务处所得教材采购回扣或手续费平均在25％左右，但只按15%上交学校，其余10%左右被教务处截留，自2000年至发案时，截留资金共计130余万元，并以个人名义存入银行卡。
      （二）监督工作还不够到位
      调查组在调查中发现：1、某大学设备处在设备招标采购工作中发生的问题，原因之一是只对招投标实行程序上的监督，而未对整个采购过程实施全程监督，如对标底的设定、技术参数等等专业性的问题未进行监督，使采购人员与参与竞标供应商之间的串标行为有了一定的“操作空间”，甚至在招投标工作结束后，有关人员仍能借机寻租。2、调查中涉及的10所涉案高校，都已经把基建、物资设备采购纳入了招投标范围，但多数学校对教材采购只是简单的议标，还有些学校是在案件发生后才对教材采购实行招投标。3、许多高校早就实行了对财务收支由学校统一管理的办法，但有的学校对下属单位的预算外收入未建立有效的财务监督制度。有的学校领导明知有关部门未将经济往来中收受的回扣款、手续费上交或截留沉淀成了“小金库”，但放任自流，或只发文件要求上交而无人监督落实。个人或小集体长期保管“小金库”资金，公款私用。国家审计署在三年前就对电子科技大学教材回扣等问题提出整改意见，明确要求把教材采购中的暗折暗扣变成明折明扣，但该校整改措施不到位，在因私分教材回扣款涉嫌犯罪被检察机关侦办的10人中，包括有近两年作案的人员。四川省检察机关此次专项行动查办的涉案金额最大的案件，也发生在电子科技大学。
      （三）廉洁自律和法制教育的针对性、有效性有所欠缺
      我们分别讯问了两所学校的原教务处处长，在了解其作案动机及结合自身问题对学校的建议时，告诉他们，国家颁布的《反不正当竞争法》、修订的《刑法》中都对收受回扣、手续费归个人所有作出按受贿论处的规定。他们讲：“从来不知道有这方面的法律规定，不知道私自留下教材折扣教发奖金是违法的，只知道以前别人也是这么干的”，“以前私分教材回扣我只认为是违反财务纪律而不认为是违法犯罪，现在进了拘留所才对自己行为的性质真正有所了解，现在知道法律有关规定了，真是后悔莫及”。他们还谈到以前认为自己是学校的领导干部，还是教授，不可能会犯罪。如果平时给自己讲法律，肯定听不进去。另外之所以利用职务之便私分购买教材的回扣款，主要是觉得自己贡献大，回报少，认为将回扣款多分给自己一点，是对自己“劳酬不符”和原来当教师时低收入的“补偿”。这种强烈想得到补偿的失衡心理，促使他们走上了犯罪道路。
    
      三、意见与建议
      四川省发生的部分高校教材采购中职务犯罪案件，不管这些问题发生的原因是什么，已经在一定程度上造成了对教育事业的负面影响。在社会主义市场经济体制下，特别是在公众对教育领域各种问题“关注度高，容忍度低”的情况下，如何加强教育系统党风廉政建设，遏制腐败现象的滋生和蔓延，是我们应当不断探索的课题。现针对高校教材采购中职务犯罪案件暴露出的问题，提出如下建议：
      （一）要针对腐败现象易发多发的部位加强规章制度建设
     一是针对在经济往来中腐败现象易发多发的部位和环节加强制度建设。有关部门和高校要适应社会主义市场经济条件下教育事业发展的需要，抓住容易滋生腐败现象的重点部位和突出问题，及时研究和建立健全既有利于高校业务建设又有利于党风廉政建设的规章制度。二是针对监督的重点对象加强制度建设。从教材采购中职务犯罪案件的犯罪主体看，犯罪嫌疑人大多是主管教务、教材部门的负责人或直接经办人，因此要把规范有关管理人员行使权力的行为和建立监督制约机制作为制度建设的重点。三是针对学校关系师生切身利益的突出问题加强制度建设。学校有关管理人员侵吞代购教材的回扣款，直接侵害了学生及其家长的利益。近年来，学校为保证国家资金的安全方面，就国拨资金管理和基建、物资、设备采购等工作制定了许多规章制度，这是必要的。今后，学校还要注意建立健全对代购代销物资包括图书教材采购工作及资金管理的制度，加强监督检查，避免可能由此类何题引发学生中的不稳定因素。
      （二）要不断改进监督方法
      在监督工作中，我们要根据被监督对象的特点和工作规律，科学地确定监督的重点和范围，改进监督的方法，真正做到不仅要对程序进行监督，更要通过组织有关专业人员参与，增加工作的透明度，对一些专业技术方面的问题进行专门监督。要在实践中不断总结经验，提高监督水平，使监督工作覆盖到权力行使的每个部位。
     当前各高校都进行了人事制度改革，实行全员聘任制。由于被聘任与否很大程度上以主管领导的意见为主，因此，单位内部人员“不敢监督、不愿监督”的现象尤为突出，这是我们在监督工作中应该引起注意和探索解决的问题。
      （三）要进一步探索和加强高校领导干部廉政教育和法制教育的方法和途径
　　发生在高校的教材采购中职务犯罪案件使我们看到，一些教授、研究生导师等高级知识分子，虽然在专业知识方面具有较高的造诣，但法律知识却相当浅薄甚至是空白。有关案例折射出我们在廉政教育和法制教育方面还存在着不入耳、不入脑，针对性差，重形式轻实际效果的问题。如何在高校对担任领导干部职务的高级知识分子进行廉政教育和法制教育，探索在学校如何对教书育人的人进行廉政和法制教育的有效途径和方法，突出教育的针对性和实效性，消除盲点，是我们目前在廉政和法制教育方面迫切需要解决的一个问题。同时，我们在进行法制教育时，还要注意抓好世界观、人生观、价值观、利益观、权力观的教育，使干部牢固树立廉洁自律意识，以德养廉，用好手中的权力。
      总之，各高校应当认真从教材采购职务犯罪案件中吸取教训，既要看到当前在学校中存在的教材购销中的问题，更要举一反三，查找其他工作重点部位存在的隐患。对有关教材购销等工作的制度要进行清理，对违背现行法律法规的要进行修改或废止，要做到依法治校、依法办事。