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内部审计师在道德文化建设中应发挥的作用

审计简报 加入时间:2014/05/07 16:06:09 访问量: 来源:  责任编辑:admin
2012年4月,佩尤大众与媒体研究中心进行的一项民意调查发现,只有33%的受访者表示对联邦政府抱有好感。对于政府来说,这是15年来公众给予它的最低正面评价。州及地方政府得到的评价稍好一些,但即使如此,仍有42%的民众对其州政府有意见,而且有31%的民众对其地方政府表示不满。
2011年9月,盖洛普开展的一项年度治理民意调查显示,只有5%的美国人对联邦立法机构抱有坚定的信心,对联邦行政机构表示有信心的占47%,对州地方政府有信心的占57%。盖洛普报告的这些结果表明自1977年以来,公众对联邦政府行政机构和立法机构的信任度下降了15个百分点,或者更多,而公众对州政府的信任度已经下降了11个百分点。
一、责任和透明是政府取信于民的关键
2008年至2009年,美国政府会计师协会(AGA)委托哈里斯互动调研公司对政府的透明和问责展开民意调查。从哈里斯互动调研公司开展的这两项调查来看,大多数民众认为,各级政府有责任向公众提供可理解的财务资讯,公开和坦诚地报告政府实务的开支情况。然而,这两项调查显示,政府的责任和透明与民众对它的期望相去甚远。
在2008年的调查中,只有5%的受访者对联邦政府提供的政府财务管理信息表示满意,仅有5%的人认为联邦政府在支出上公开、坦诚的作法达到了他们的预期。2009年的调查结果显示,在改进满意度上,与5%相比,公众表示从联邦政府获取财务信息感到极为满意或非常满意的比率已达到14%。此外,有15%的受访者对州政府表示满意,有19%的受访者对地方政府表示满意。尽管如此,不满意比率仍然很高,对联邦政府表示十分不满或极为不满的民众高达51%,并且49%的受访者对州政府表示不满,40%的受访者对地方政府表示不满。
公众为何不信任政府?本文不对之进行深入讨论。但正像使加利福尼亚州贝尔市蒙羞的事件一样,工资丑闻可能激化了这种不信任感。在2010年这个事件中,该市的管理者,即该市的市长和其他六名政府官员被指控贪污了该市纳税人的550万美元。这一事件正如美联社新闻所报道的那样,引发了全国范围的激愤,并要求提高政府的透明度。
所幸的是这样的丑闻并没有代表性,但它的确是在政府中发生的。2007年,位于美国弗吉尼亚州阿灵顿的道德资源中心曾派出工作人员,对全国范围内的地方政府,州和联邦政府的3452位雇员进行国民政府道德伦理调查。道德资源中心收到了774份调查问卷的回复,从中发现政府组织中的道德文化正在下滑,并且正导致更多的政府雇员渎职。据五分之三的调查受访者说,在其完成此项调查前,一年内,在其工作单位至少看到过一宗渎职行为。
这是一个严重的问题,因为该中心已经在其报告中指出,“政府最重要的资产是公众的信任。在这种信任状态下,民众相信民选的政府官员、政治任命的官员和职业公务员正在为其谋取最大的利益。当公众的这种信任受到损害时,就会妨碍政府的工作效率。”
根据哈里斯民意调查结果,美国政府会计师协会在其报告中也提出了类似的观点。美国政府会计师协会认为,对于有效报告政府的财务信息是如何促进建设一个健康的民主社会来说,要夸大它的作用其实也不容易。然而,如果没有准确的财务信息,没有一种便于理解的形式、定期向大众传递这种财务信息,公众缺少这种资讯就难以与其领导进行必要的互动交流、投知情选票。因此说,一个政府缺乏透明和责任则会损害其民主,而且会产生犬儒主义和失信于民。
正如学者拉克·基尔在其2007年的文章中所解释的,我们  的社会面临着许多重大问题,如果民众对政府解决这些问题的能力失去信任,这些政治领导人就很难获得为解决这些社会问题所需的支持。早先,学者钱尼、鲁道夫和拉恩也曾在文章中指出,政治领导人要做出有约束力的决定、投入资源以实现社会目标,并且无需强迫而获得民众的自觉遵守,政府必须获得民众对它的信任。
我们如何促进对政府的信任?关键是政府的问责和透明。当一个政府是透明的,它的民众才有机会了解它的政府正在做什么;当一个政府是负责任的,政府的工作才更容易满足民众的期望。
二、道德文化建设有助于强化政府的责任和透明
我们如何强化政府的责任和透明呢?这就要通过对道德行为的实践。许多学者已经对道德伦理作过界定和讨论。丹尼   斯·F·汤普森曾作过很好的概括,他坚持认为道德应该是政府最重要的实践,因为如果没有道德,政府就不能很好地制定公共政策。当政府的官员遵循道德行为时,才能让公众确信政府官员是根据公众的利益制定决策。只有这样,公民才不太可能会质疑政府官员的动机,政府才能更有效率地开展工作。
我们曾对美国中西部地区两个地方政府中的64名工作人员进行过问询,是什么促使他们和他的同事践行道德行为守则。在受访人群中,除了6个人之外,所有被访者都认为,道德领导是在政府机关建立道德文化,鼓励公务人员在行为上符合道德规范的关键。正如一位受访人员所说,“鼓励工作人员遵守道德规范,一个组织的文化必须提升其道德伦理价值并创建一个道德伦理的环境。”领导者必须成为践行道德行为的楷模,而且这种文化的价值必须能体现出道德行为规范。这是创建和维持道德诚信环境的关键。
另一位受访者也提出了类似的意见。她指出,她的组织聘请了一位声称是道德领导的经理。但在现实中,此人表现却极不道德,包括吃午餐的时间悠长,并且在工作中投机取巧。在该经理任职的两年期间,其所任职部门的工作风气大不如从前,该部门的工作人员也不像以往那样敬业。受访者说她有理由认为,员工的职业道德操守之所以下滑,就是因为聘用了这位没有职业道德的新经理。
除了道德领导,参与调查的这些政府工作人员还指出,促进道德文化,政府还需要有道德行为规范,其中一些受访者指出,如果没有形成文字的道德行为规范,就无法对政府工作人员应有的行为进行充分的指导。正如一位受访者所指出的,“当没有道德规范时,就需要你个人对正确与错误的行为进行判断……,有了道德行为规范,你就更要遵从统一的规则。这是你的组织期望你做事的方式,也是你处事中需要考虑的道德行为守则。那些适用于政府工作人员的道德行为规范与私营部门的道德行为规范相比是完全不同的。所以说,有成文的道德行为规范是件好事,你知道处事的基本原则是什么,这些道德伦理的底线在哪儿,哪些行为是道德的,哪些行为是不道德了。”
为了确保理解和遵守道德行为规范,政府工作人员提倡进行道德行为规范的培训。所有政府工作人员都要参与培训课程,对其组织有文字规定的道德行为规范所涵盖的一个或多个问题进行研讨。政府工作人员认为这些培训课程有助于让他们更好地理解这些道德行为规范,并且有助于激励他们更认真地思考自身在工作中的行动,和思考其行为是否符合该组织所期望的道德规范。
三、内部审计在政府道德文化建设中的地位和作用
我们曾询问政府工作人员,内部审计和外部审计对于帮助其在工作中遵守道德行为规范是否很重要?64位受访者中,有31位说,“即使其工作从来都不被审计,他们仍将继续以同样的方式进行工作。”有六位受访者认为,无论是内部审计还是外部审计,都将激励他们更负责地工作;只有13位受访者表示,如果他们知道永远都不会被审计,他们将会改变其工作的方式。就这个研究来说,总的结论是不论什么类型的审计,其对公职人员遵从道德行为规范的影响似乎微乎其微。
这是否意味着审计在创建政府道德文化中就毫无作用呢?不是。在一个中西部城市的调研发现,就在两年前,内部审计部门就已经在做道德文化建设的这项工作。我们问过工作人员,是否有内部审计师协助促进其城市的政府道德文化建设?所有受访者一致认同。他们说促进道德文化已经在通过多种途径加以实施。例如,因为有内部审计师提供与其政府业务相关的公开报告,其政府运作就会更加透明。正如一位受访者所说的,因为“对工作有一种相互制约”,这种透明有助于让公众了解情况。因为政府工作人员知道要对其工作进行某种程度的审查,他们就会更加尽心尽责;并且,内部审计师也已经被证明是一种优秀的资源,内部审计师可以帮助政府工作人员理解职业道德操守。
深入调研也包括与美国10个州25个城市审计师的访谈。据我们了解,尽管在职业道德建设上,审计可能无法成为其最重要的组成部分,但内部审计师仍然可以发挥其作用。正如某城市审计师所指出的,“审计就是监督。审计是一种促进每个政府工作人员恪守道德规范的助推力。但是,假如我们从来就没有实施过某种道德行为规范,并且也从未告诉他们或培训他们如何做才是正确的?作为审计师,我们如何发挥审计作用,如何指出某些事是错误的呢?”
另一个城市的审计师指出,道德对任何事务都有影响,譬如,尽管某项审计的调查结果显示不存在营私舞弊或不法行为,但该项审计仍然能对一个组织的道德文化产生积极的影响。“道德伦理不是孤立的、排它性的。它是无所不包的。正因为有这种道德行为,当政府工作人员看到自己的管理部门在落实审计小组的各项建议时,那么他们所看到的是道德的行为规范,并且会影响到他们的行为。”
四、关于内部审计师促进政府道德文化建设的建议
有些城市的审计师建议内部审计师可以采取一些措施,帮助推动一个组织中的道德文化建设。例如,内部审计师可以:
    1.建议政府建立道德行为规范,并通过审计过程中确定的制度价值的反馈信息协助制订这些道德行为守则。
    2.确保道德行为规范进行必要的更新,以便能反映制度和组织价值观,以及技术的变化,这些变化可能会对政府如何开展其工作产生影响。
    3.在制定审计计划过程中,确定道德行为规范涵盖的哪些问题与审计范围密切相关;要将这些道德守则条款作为审计现场工作的一部分进行审查,让其尽可能更实用。这样的话,内部审计师在其工作中将能更加重视道德行为规范,并且使政府领导和政府工作人员对道德伦理给予更多的关注。
    4.建议进行道德伦理培训并与领导一起确保培训教材内容适当,授课方式要贴近道德伦理培训课程。
    5.开通主办方热线,让政府工作人员,以及公众可以就有关道德伦理问题和可能违反道德规范的问题与其政府进行联络。接到这种电话,内部审计师可以对举报的问题开展调查。
    6.在政府的时事通讯中撰写有关道德伦理问题的专栏文章。
    7.提倡道德。确保审计报告受到领导层的重视,而且要突出强调在审计现场发现的任何有关道德的问题。
    8.向媒体提供涵盖审计结果和审计期间发现的任何道德行为规范问题的新闻稿件。
这些措施真的就能使一个组织的道德文化有所不同吗?据已经采用这些措施的内部审计师说:的确如此。如果审计能确保事情按正确的方向发展,而且领导也在促使所做的事情要遵循道德规范,还支持审计;所有这些都是相辅相成的。
正如一位审计师所言,“内部审计师可以通过坚持对道德伦理行为的关注,并在该组织中持续对道德问题进行交流和探讨,进而改善道德的文化环境。”该审计师还指出,“道德管理重在其过程,而非终点。”
政府工作人员是公民税收和这些税款资源的管理者,政府工作人员践行职业道德行为规范是至关重要的。通过落实列举的这些建议,内部审计师将帮助发展其组织的道德文化。因此,政府工作人员才能以公众期望的透明和问责的方式,更恰当地开展其工作,维护公共资源。这将有助于让政府避免像加利福尼亚州贝尔市那样的丑闻发生,又可以促进对政府的信任,从而加强我们的民主。作为服务大众的政府审计师,这也是我们责无旁贷的目标与责任。
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